昆明市人民政府 關于深入推進依法行政加快建設 法治政府的實施意見

各縣、區人民政府，市政府各委辦局，各國家級、省級開發（度假）園區，各直屬機構：

為了貫徹落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、《中共云南省委關于貫徹落實<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的意見》、《云南省人民政府關于深入推進依法行政加快建設法治政府的實施意見》（云政發〔2015〕1號）和《中共昆明市委關于貫徹落實<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的意見》（昆發〔2015〕3號），實現到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府目標，結合我市實際，提出如下實施意見。

一、依法界定和規范政府職能

（一）推進行政機關職能、權限法定化。堅持法無授權不可為，依法完善機構編制管理制度和規則，依法設立、增加、減少或者合并政府機構，清晰合理確定政府及部門職責權限。機構編制調整不突破政府機構限額和行政編制總額。推進政府事權規范化、法定化。行政機關不得法外設定權力，不得違反法律法規規定做出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。

（二）完善行政機關權力清單制度，加快建立責任清單和負面清單制度。按照法定職責必須為的要求，全面梳理法規規章，厘清行政職權的名稱、實施主體、類別、依據、權限范圍等，列出權力清單。按照權責一致的要求，制定行政權力運行流程圖，對權力行使的實施程序、辦理時限、監督方式等進行分解細化，建立與權力相統一的責任清單。按照法無禁止皆可為的要求，建立市場準入負面清單制度。嚴格執行國家和省公布的負面清單，放寬市場準入，凡是市場主體自愿投資經營和民商事行為，只要不屬于法律法規禁止進入的領域，不損害第三方利益、社會公共利益和國家安全的，政府不得限制進入。

（三）嚴格控制新設行政許可。地方性法規草案擬設定行政許可的，要向社會公開征求意見，并嚴格審查論證。各級人民政府及政府部門制定規范性文件一律不得設定行政許可。嚴禁以備案、登記、注冊、年檢、認證等形式變相設定行政許可。

（四）加大簡政放權力度。精簡行政審批事項，簡化審批流程，投資項目審批事項、生產經營活動審批事項、行政事業性收費和實施必須依法有據。對已經取消、下放的行政審批事項，依法取消或者相應調整其前置審批權限。加大市場主體和社會組織培育力度，加快政府部分職能向社會組織轉移。強化對經濟的宏觀管理，注重發展規劃制定、全局性事項統籌管理、體制改革統籌協調。

（五）依法履行政府社會管理和公共服務的職能。突出保障和改善民生，確保就業、教育、醫療、食品安全、社會保障、保障性住房等人民群眾最關心的問題得到有效回應和解決。健全政府向社會力量購買服務機制，凡屬事務性管理服務，原則上引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。

（六）規范行政審批行為，改進審批服務措施。承擔行政審批職能的部門實行“一個窗口”對外統一受理，每一個審批事項要編制服務指南，明確審查內容、要點和標準，避免隨意裁量。實行限時辦理，受理申請要出具受理單。對多部門審批事項實行一個部門牽頭的“一條龍”審批或并聯審批。堅持透明辦理，除涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私外，公開審批的受理、進展、結果等信息。推行網上預受理、預審查，按照全省網上審批大廳建設安排，2015年底前完成市、縣（區）兩級網上審批大廳建設，構建橫向到部門、縱向連二級的網上審批服務平臺。

（七）加強行政審批的管理和監督。嚴格實行審批目錄動態管理。探索相對集中行政審批權改革試點。加強行政審批監督檢查，落實行政審批責任追究制度。針對取消、下放的審批事項制定監管辦法，嚴禁變相恢復、上收已經取消和下放的行政審批項目。對調整為備案、日常監管的審批事項，制定辦理指南等制度性文件。嚴禁將屬于行政審批的事項轉為中介服務事項。規范行政審批中介服務環節、收費、辦理時限。建立行政主管部門監管過錯責任追究制度，加強對中介服務的監管。

二、加強依法行政制度建設

（八）突出重點領域政府立法。結合我市實際，突出特色，科學編制立法規劃、計劃，切實解決影響我市經濟社會發展的突出問題和人民群眾反映強烈的問題。加強市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會和生態文明建設領域的地方立法，重點加快保障公民權利、城市規劃建設管理、保障改善民生、發展社會事業、統籌城鄉發展、推進滇池治理等領域的立法工作。對社會高度關注、行政管理急需、條件較為成熟的，要集中力量抓緊完成，實現立法決策與改革決策相銜接，發揮立法的引領、規范和保障作用。

（九）健全政府立法工作機制。加強政府對地方立法工作的組織協調，完善立項、起草、論證、協調、審議工作機制，完善政府立法公眾參與機制。探索委托第三方起草地方性法規、政府規章草案。發揮政府法制機構在政府立法中的主導作用，重要行政管理地方性法規、政府規章由政府法制機構組織起草。對部門間爭議較大的重要政府立法事項，應充分聽取各方意見，由起草責任單位或者政府法制機構及時提請政府協調決定。加強政府規章解釋工作。

（十）加強規范性文件合法性審查和備案審查管理。起草單位在報送制定機關批準前，應當由制定機關的法制機構進行合法性審查并出具審查意見。直接涉及公民、法人和其他組織切身利益的規范性文件應當舉行聽證聽取意見。進一步落實規范性文件備案審查制度，建立健全規范性文件審查專家咨詢制度。加強規范性文件合法性審查和備案工作的檢查和監督。加快推進全市規范性文件備案管理系統的建設，逐步實現規范性文件備案審查的信息化。

（十一）定期開展政府規章和規范性文件的清理。政府規章、規范性文件一般每隔2年清理一次。對不適應經濟社會發展要求，與上位法相抵觸、不一致或者相互之間不協調的規章和規范性文件，要及時修改或者廢止，清理結果及時通過地方主要報刊、政府門戶網站、部門信息公開網站等向社會公布。未經公布的規范性文件，不得作為行政管理的依據。

三、堅持依法科學民主決策

（十二）完善重大行政決策程序。結合工作實際，進一步完善我市重大行政決策程序規范，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。實行重大行政決策目錄管理制度，目錄有調整的，應當經過集體決定，及時公布。

（十三）健全公眾聽證參與機制和風險評估機制。完善重大行政決策聽證相關制度規范，建立聽證目錄，規范聽證程序，擴大聽證覆蓋面，對涉及公共利益和人民群眾切身利益的重大決策實行聽證。依法應當聽證而未經聽證的，不得提交討論，作出決策。聽證意見應當作為決策的重要參考。完善行政決策風險評估機制，凡是涉及經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大決策都要進行社會穩定、環境保護等方面的風險評估。規范重大決策專家論證制度，探索委托第三方機構評估論證，以評估結果作為是否調整或者停止執行行政決策的參考依據。

  （十四）建立完善重大決策合法性審查和集體討論決定制度。政府重大決策事項應當在會前交由政府法制部門進行合法性審查，部門重大決策事項應當在會前交由部門法制機構進行合法性審查，未經合法性審查或者經審查不合法的，不得提交討論，作出決策。堅持重大行政決策集體決定制度，重大決策事項要經政府常務會議或者部門領導班子會議集體討論決定。

   （十五）建立和落實重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。推行重大決策實施情況后評估制度。完善行政決策監督制度，明確監督主體、監督程序和監督方式。加強對決策事項的督查督辦，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和有關責任人員的法律責任。

（十六）健全市縣鄉三級政府法律顧問制度。建立縣級以上人民政府及其部門法制機構骨干專業人員為主體、吸收法學專家和律師參加的政府法律顧問隊伍，鄉（鎮）人民政府、街道辦事處也要建立由有關法律專業人員參加的政府法律顧問隊伍，保證政府法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。2015年，各縣（區）人民政府，各國家級、省級開發（度假）園區，市、縣兩級行政部門要實現法律顧問全覆蓋；鄉（鎮）人民政府（街道辦事處）法律顧問覆蓋率要達到50%，2016年鄉（鎮）人民政府（街道辦事處）法律顧問實現全覆蓋。

四、深化行政執法體制改革

（十七）推進重點領域綜合執法。按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，加快市、縣兩級人民政府綜合執法改革，推進執法重心下移，建立職能集中、邊界清晰、管理規范、上下協調、運行有效的綜合執法體系。重點加強食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、知識產權、城鄉建設、滇池保護等重點領域的綜合執法，在有條件的地區和領域推行跨部門綜合執法。在鄉鎮試點開展綜合執法。

（十八）理順城管執法體制，加強城管綜合執法。加強城市管理行政執法工作的統一領導和協調，縣、區政府所在地全部實行城市管理綜合執法。加強城市管理綜合執法機構建設，完善管理和協調機制，逐步實現城市綜合執法中執法權、執法力量、執法手段三集中，提高執法和服務水平。

（十九）進一步加強行政執法主體管理。開展行政執法主體的清理、確認、公告工作。強化行政執法人員資格和行政執法證件管理，嚴格崗前培訓、持證上崗、亮證執法，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動。將全市行政執法主體及行政執法人員統一納入數據庫管理。嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴禁以任何形式下達罰沒款任務（指標），嚴禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。

（二十）建立健全行政執法與刑事司法銜接機制。完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。建立行政執法與刑事司法聯席會議制度，協調解決行政執法機關之間的矛盾和爭議。

五、嚴格規范公正文明執法

（二十一）完善行政執法程序。完善行政執法立案、告知、調查取證、聽證、集體討論決定規范行政等程序制度，明確執法步驟、環節和時限。針對行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收等關系群眾切身利益的執法行為，建立健全相應的執法程序規定。建立健全執法全過程記錄制度，逐步推行行政執法文書電子化，實現對立案、調查取證、決定、執行等行政執法活動全過程的跟蹤記錄，確保所有執法工作都有據可查。嚴格執行重大執法決定法制審核制度，行政執法機關作出重大行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等重大執法決定之前，應當由本機關法制工作機構進行審核，未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。

（二十二）建立健全行政裁量權基準制度。重點細化、量化行政處罰、行政強制、行政征收等行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度。通過制定基準、完善程序、發布案例等方式規范行政裁量權。行政執法決定書中要將行政裁量權基準作為適用的依據。

（二十三）強化行政執法責任制和行政執法案卷評查制度的落實。全面梳理行政執法依據，明確執法職權，嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員的執法責任，健全行政執法責任制追究制度。加強行政執法案件監督，推行行政執法公示制度。每年組織開展行政處罰、行政許可、行政強制、行政復議等行政執法案卷評查，強化案卷評查結果運用，評查結果予以反饋并進行通報。

六、強化對行政權力的監督和制約

（二十四）強化外部監督。接受人大法律監督和工作監督，人大代表的建議、批評和意見按照法定期限辦結。接受政協民主監督，政協提案及時辦理。接受司法機關監督，自覺履行生效判決和裁定，落實司法建議。主動接受輿論和社會公眾監督，完善政府法制督察和特邀法制督察制度，支持法制督察和特邀法制督察對行政執法實行綜合督察。

（二十五）強化政府內部權力制約。加強對重點部門和關鍵崗位行政權力的監督制約。優化政府機構設置和職能配置，推進決策權、執行權、監督權的適度分離和相互制衡。對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓等權力比較集中，極易導致權力濫用和失控，產生腐敗行為的部門和崗位，實行分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗，強化內部流程控制，建立內部審批制度規范，防止內部審批漏管失控。

（二十六）保障審計機關依法獨立行使審計監督權。完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權，嚴格落實對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。強化上級審計機關對下級審計機關的領導。落實地方審計機關重大事項向同級人民政府報告的同時向上一級審計機關報告制度。大力推進審計職業化建設。

（二十七）完善糾錯問責機制。進一步明確問責范圍、問責程序，增強問責的針對性、操作性和實效性。健全問責方式，加大問責力度，堅決糾正不作為、亂作為和慢作為。健全誡勉談話、取消當年評先評優資格、責令作出書面檢查、通報批評、責令公開道歉、調整工作崗位、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式。

（二十八）加強政府誠信建設。嚴格執行行政決定事項，非因法定事由并經法定程序，不得撤回或變更已經生效的行政決定。依法撤回或變更行政決定造成行政管理相對人財產損失的，及時依法予以補償。違法行使職權造成行政管理相對人合法權益受到損害的，及時依法予以賠償。行政合同和協議嚴格履行，承諾事項切實兌現。

七、全面推進政務公開

（二十九）加大政府信息公開力度。堅持公開為常態，不公開為例外，政府信息及時準確向社會公開，方便公眾查詢和獲取，實現決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。重點推進財政預算、“三公”經費、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開。依申請公開事項在法定期限內辦結。健全政府信息保密審查、查詢評價機制，完善政府信息公開工作考核、社會評議、年度報告、責任追究等配套保障機制。

（三十）拓寬政府信息公開渠道。加強政府網站的建設和管理，提升發布信息、解讀政策、回應關切、引導輿論的能力和水平。完善傳統公開方式，采取政府公報、新聞發布會、在線訪談、政務信息島等方式，及時公布當前開展的重點工作；充分利用每年的人大和政協會議、各類專業會議、地區綜合性會議，集中公開有關政府信息。積極探索新媒體公開方式，積極開通政務微博，嚴格規范政務微博信息發布用語。適時開通政務微信，通過良好互動，正確引導輿論，著力提高公眾的認同和網絡輿論的認可度。

八、依法化解社會矛盾糾紛

（三十一）健全社會矛盾糾紛化解機制。完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、行政訴訟、信訪等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。加強行業性、專業性人民調解組織建設，完善人民調解、行政調解、司法調解、仲裁調解聯動工作體系。完善仲裁制度，加強仲裁監管，提高仲裁公信力。健全行政裁決制度，強化行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛功能。

（三十二）加強縣級以上人民政府和市級執法部門的行政復議能力建設，充分發揮行政復議依法化解行政爭議的主渠道作用。完善行政復議案件審理機制，加大行政復議對違法或者不當行政行為的糾錯力度，積極探索不履行行政復議決定的責任追究制度。

（三十三）加強人民調解組織建設。進一步完善各類人民調解組織，健全完善人民調解組織網絡，實現人民調解網絡全覆蓋；完善人民調解員隊伍建設，提高人民調解員素質，增強人民調解規范化管理，規范人民調解登記、記錄、調解協議書制作和檔案管理工作，及時將調解糾紛登記、調解工作記錄、調解協議等材料立卷歸檔。

（三十四）充分發揮行政調解在化解糾紛中的重要作用。建立健全政府部門“一把手”負總責、分管領導具體抓、法制機構牽頭、相關業務部門為主要調解力量的工作機制。梳理行政機關應當主動調解或者依當事人申請調解所依據的法律法規規章和規范性文件，并向社會公開。落實行政機關與人民法院溝通協調機制，做好行政調解協議司法確認工作。

（三十五）加強行政機關應訴和行政賠償工作。各縣（區）人民政府，市級各行政部門，各國家級、省級開發（度假）園區要認真貫徹執行《昆明市行政機關法定代表人行政訴訟出庭應訴規定》（昆辦通〔2014〕84號），安排本單位法定代表人、分管負責人或者其他工作人員出庭應訴，認真做好行政機關法定代表人出庭應訴工作。建立行政機關拒不履行法院生效裁判的責任追究制度。依法受理行政賠償申請，規范行政賠償程序，嚴格執行國家賠償法規定的范圍、程序、方式和計算標準。嚴格執行行政賠償費用核撥規定，落實行政賠償責任。

九、全面提高行政機關工作人員依法履職能力

（三十六）建立健全領導干部學法和法治培訓長效機制。全面建立領導干部學法制度，通過理論中心組學習、政府常務會議學法、領導班子集體學法等形式，組織學習憲法、基本法律知識和與履行職責相關的專門法律知識以及新頒布的法律、法規、規章?？h級以上人民政府、國家級和省級開發（度假）園區管委會每年至少要舉辦2期領導干部依法行政專題研討班。

（三十七）開展行政機關工作人員全員法律培訓。各級行政機關年度法律知識培訓不少于2次，切實做到學法計劃、內容、時間、人員、效果“五落實”。各級行政學院和公務員培訓機構要把依法行政知識列為必修課程，在干部自主選學中加大依法行政專題和課程比例。

（三十八）健全行政執法人員崗位培訓制度。定期組織行政執法人員通用法律知識、專門法律知識專題培訓，使行政執法人員熟練掌握執法依據和執法流程，提升執法素養和執法水平。培訓考試不合格的，暫停行政執法活動。

十、強化對深入推進依法行政加快建設法治政府的領導和保障

（三十九）強化政府及其部門主要負責人第一責任，加強對法治政府建設的部署、規劃和考核。各級政府要制定法治政府建設規劃和年度實施方案，明確具體措施、完成時限和責任單位。將依法行政暨法治政府建設考核納入全市綜合考評指標體系，逐步提高分值或權重。政府常務會議至少每半年聽取一次依法行政工作匯報，及時解決本地依法行政中存在的突出問題?？h級以上人民政府每年要向同級黨委、人大常委會和上一級人民政府報告推進依法行政情況，政府部門每年要向本級人民政府報告推進依法行政情況。

（四十）建立健全干部考核評價體系和培養選拔機制。把法治政府建設成效和依法履職能力作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，納入政績考評體系。擬任各級人民政府及其部門領導職務的干部，要對其進行相關法律知識測試，測試結果作為任職的依據之一。政府及其部門將工作人員參加法治培訓情況及學習成績與職務晉升、獎懲等掛鉤。將法制人才的培養發展納入全市人才隊伍建設整體規劃，選拔政治思想好、業務能力強、有較高法律素質的干部進入政府和部門領導班子，選拔一批善于運用法治思維和法治方式推動工作的干部充實進后備干部隊伍。

（四十一）加強政府法制機構和政府立法、行政執法、法制監督等隊伍建設。要進一步重視和加強政府法制機構及隊伍建設，充分發揮其在推進依法行政工作中所承擔的統籌規劃、綜合協調、督促指導、監督檢查和考核評價等職責，使法制機構的規格、人員編制配備與其承擔的實際職責任務相適應。建立政府立法、規范性文件和重大決策合法性審查、執法監督與案件評查專家庫。健全政府立法、行政執法、法制監督等隊伍交流機制。加快培養與我省沿邊對外開放相適應，建設熟悉國際法律規則，善于處理涉外法律事務的涉外法治人才隊伍。

  （四十二）嚴格落實財政保障制度。各級財政要將同級政府及其部門依法行政，建設法治政府必要的經費開支列入部門預算。切實保障依法行政，建設法治政府在組織推動、行政執法監督、行政復議工作、依法行政宣傳培訓、示范創建、考核評議等方面各項經費支出。改善基層法制機構的基礎設施和裝備條件，加大信息化建設投入，進一步提高依法行政，建設法治政府的信息化水平。

（四十三）積極營造依法辦事的良好社會氛圍。各級政府及其部門要嚴格落實“誰執法、誰普法”的普法責任，進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位深入開展憲法、法律法規宣傳教育，全面弘揚社會主義法治精神，積極引導公民、法人和其他組織尊法學法守法用法，依法維護自身權益，逐步形成與建設法治政府相適應的良好社會氛圍。

昆明市人民政府

2015年6月24日