云南省人民政府辦公廳關于進一步加強行政規范性文件制定和監督管理工作的意見

為貫徹落實《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）、《云南省行政規范性文件制定和備案辦法》（省人民政府令第212號），進一步加強全省行政規范性文件制定和監督管理工作，提高規范性文件質量，切實保障群眾合法權益，維護政府公信力，經省人民政府同意，現提出以下意見：

一、準確把握和識別行政規范性文件

行政規范性文件是除規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關）依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。制發行政規范性文件是行政機關依法履行職能的重要方式，直接關系群眾切身利益，事關政府形象。行政規范性文件具有行政性、對象不特定性、普遍約束力、反復適用性、強制性、外部性的特點。各級政府法制工作機構或者部門法制工作機構要根據其概念、特征，在合法性審查意見書中寫明認定意見，對認定把握不準的要及時研究、請示，避免出現行政規范性文件漏審查、漏登記、漏編號、漏公布和漏備案的情況。

二、嚴格行政規范性文件制定主體、權限和制發數量管理

（一）嚴禁無權發文。行政規范性文件制定主體具有特定性，只有各級政府、縣級以上政府依法設立的工作部門和派出機關、法律法規授權組織才有權制定行政規范性文件。嚴禁以部門內設機構名義制發行政規范性文件，要認真落實行政規范性文件制定主體資格制度，只有依法確定或者公布的行政規范性文件制定主體才能在其法定職權范圍內，依照法定程序制定行政規范性文件。省人民政府法制工作機構要依法確定并公布省級部門行政規范性文件制定主體，各州、市、縣、區人民政府法制工作機構要對本級的行政規范性文件制定主體予以確認、公布，公布結果及時報送上一級政府法制工作機構備案。因政府機構改革需要調整行政規范性文件制定主體的，及時調整公布。

（二）嚴禁越權發文。各制定機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，嚴格按照法定權限履行職責。要嚴格落實權責清單制度，行政規范性文件不得增加法律、法規規定之外的行政權力事項或者減少法定職責；不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，增加辦理行政許可事項的條件，規定出具循環證明、重復證明、無謂證明的內容；不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務，侵犯公民人身權、財產權、勞動權、休息權等基本權利；不得超越職權規定應由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項；不得違法制定含有排除或者限制公平競爭內容的措施，違法干預或者影響市場主體正常生產經營活動，違法設置市場準入和退出條件等。

（三）嚴控發文數量。凡法律、法規、規章和上級文件已經作出明確規定的，現行文件已有部署且仍然適用的，不得重復發文；對內容相近、能歸并的盡量歸并，可發可不發、沒有實質性內容的一律不發，嚴禁照抄照搬照轉上級文件、以文件“落實”文件。確需制定行政規范性文件的，要講求實效，注重針對性和可操作性，并嚴格文字把關，確保政策措施表述嚴謹、文字精練、準確無誤。

三、嚴格行政規范性文件制定和監督管理

（四）嚴格制發程序。行政規范性文件應當依照起草調研、公開征求意見、專家論證、合法性審查、集體討論決定、登記編號、公布、備案的法定程序制發，對在社會穩定、生態環境、社會效益、法律糾紛、財政金融和公共安全等方面可能存在風險的行政規范性文件，還應當按照有關規定進行風險評估。要加強制發程序管理，健全工作機制，完善工作流程，確保制發工作規范有序。

（五）認真評估論證。全面論證行政規范性文件制發的必要性、可行性和合理性，是確保行政規范性文件合法有效的重要前提。起草行政規范性文件，要對有關行政措施的預期效果和可能產生的影響進行評估，對是否符合法律法規和國家政策、是否符合社會主義核心價值觀、是否符合公平競爭審查要求等進行把關。對專業性、技術性較強的行政規范性文件，要組織有關領域專家進行論證。評估論證結論要在文件起草說明中寫明，作為制發文件的重要依據。

（六）廣泛征求意見。除依法需要保密的外，對涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權利義務有重大影響的行政規范性文件，要向社會公開征求意見。起草部門可以采用政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于群眾知曉的方式，公布文件草案及其說明等材料，并明確提出意見的方式和期限。對涉及群眾重大利益調整的，起草部門要深入調查研究，采取座談會、論證會、聽證會、實地走訪等形式充分聽取各方面意見，特別是利益相關方的意見。建立意見溝通協商反饋機制，對相對集中的意見建議不予采納的，公布時要說明理由。

（七）嚴格審核把關。建立程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的行政規范性文件合法性審查機制，是做好合法性審查工作的重要保證。起草部門要及時將送審稿及其說明、合法性審查意見、對送審稿主要問題的不同意見和其他有關材料報送制定機關的辦公機構，并保證材料的完備性和規范性。制定機關的辦公機構要對起草部門是否嚴格依照規定的程序起草、是否進行評估論證、是否廣泛征求意見等進行審核。制定機關的法制工作機構要對文件的制定主體、程序、有關內容等是否符合法律、法規、規章的規定，及時進行合法性審核。未經合法性審查或者經審查不合法的，不得提交集體審議。

（八）堅持集體審議。制定行政規范性文件要實行集體研究討論制度，防止違法決策、專斷決策、“拍腦袋”決策?？h級以上政府制定的行政規范性文件要經本級政府常務會議決定，鄉（鎮）政府制定的行政規范性文件要經鄉（鎮）長辦公會議決定，縣級以上政府工作部門制定的行政規范性文件要經本部門辦公會議審議決定。集體審議要充分發揚民主，確保參會人員充分發表意見，集體討論情況和決定要如實記錄，不同意見要如實載明。

（九）統一登記編號。行政規范性文件經審議通過或批準后，由制定機關的辦公機構統一登記、統一編號。制定機關的辦公機構要建立行政規范性文件登記簿，及時準確進行登記。行政規范性文件使用專用發文字號，發文字號由發文機關代字、年份、發文順序號組成。其中發文機關代字由其所在行政區域代字、機關代字、行政規范性文件代字組成，行政規范性文件代字統一使用“規”字。

（十）及時公開發布。行政規范性文件由制定機關的辦公機構統一印發，并及時通過政府公報、政府網站、政務新媒體、報刊、廣播、電視、公示欄等公開向社會發布，不得以內部文件形式印發執行，未經公布的行政規范性文件不得作為行政管理依據。對涉及群眾切身利益、社會關注度高、可能影響政府形象的行政規范性文件，起草部門要做好出臺時機評估工作，在文件公布后加強輿情收集，及時研判處置，主動回應關切，通過新聞發布會、媒體訪談、專家解讀等方式進行解釋說明，充分利用政府網站、社交媒體等加強與公眾的交流和互動?？h級以上政府要逐步構建權威發布、信息共享、動態更新的行政規范性文件信息平臺，以大數據等技術手段實現對文件的標準化、精細化、動態化管理。

（十一）強化備案監督。健全行政規范性文件備案監督制度，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。制定機關要及時按照規定程序和時限報送備案，主動接受監督?？h級以上政府制定的行政規范性文件由其辦公機構報上一級政府和本級人民代表大會常務委員會備案，鄉（鎮）政府制定的行政規范性文件報縣級政府備案，縣級以上政府工作部門制定的行政規范性文件要報本級政府備案，縣級以上政府2個或2個以上部門聯合制定的行政規范性文件由牽頭部門負責報送備案。實行垂直管理的部門，下級部門制定的行政規范性文件要報上一級主管部門備案，同時抄送文件制定機關所在地的本級政府。

各地要加大備案監督力度，及時處理違法文件，對審查發現的問題應當采取適當方式予以通報。充分利用社會監督力量，健全公民、法人和其他組織對行政規范性文件建議審查制度。加強黨委、人大、政府等系統備案工作機構的協作配合，建立備案審查銜接聯動機制。探索與法院、檢察院建立工作銜接機制，推動行政監督與司法監督形成合力，及時發現并糾正違法文件。

（十二）加強清理工作。制定機關要按照“誰制定、誰清理”的原則，每5年組織1次行政規范性文件全面清理。要根據全面深化改革、全面依法治國要求和經濟社會發展需要，以及上位法和上級文件制定、修改、廢止情況，及時對本地本部門行政規范性文件進行清理。清理情況及時報告本級政府或者上級行政機關，并向社會公布。

四、加強監督檢查，嚴格責任追究

（十三）健全責任機制?？h級以上政府對所屬部門、上級政府對下級政府、各部門對本部門制發的行政規范性文件要加強監督檢查，發現存在侵犯公民、法人和其他組織合法權益，損害政府形象和公信力的，要加大查處力度，對負有責任的領導干部和直接責任人員，依紀依法追究責任。對問題頻發、造成嚴重后果的地區和部門，要采取約談或者專門督導等方式督促整改，必要時向社會曝光。

（十四）加強督查考核。充分發揮政府督查機制作用，將行政規范性文件制定和監督管理工作納入法治政府建設督察的內容，并作為依法行政考核內容列入法治政府建設考評指標體系。建立督查情況通報制度，對工作落實好的，予以通報表揚；對工作落實不力的，予以通報批評。

各地各部門要按照要求抓緊對本地本部門的文件開展自查自糾，發現存在違反法律法規和國家政策、侵犯群眾合法權益的“奇葩”文件等問題的，要及時糾正，造成嚴重影響的，要按照有關規定嚴肅問責。要做好機構改革過程中行政規范性文件清理和實施的銜接工作，新組建或者職責調整的部門要對本部門負責實施的行政規范性文件進行清理，需要修改的，及時進行修改；不需要修改的，做好繼續實施的銜接工作，確保依法履職。

各地各部門要將本意見貫徹落實情況和工作中遇到的重要事項及時報省法制辦。

云南省人民政府辦公廳

2018年9月13日