云南省人民政府辦公廳關于推進醫療聯合體建設和發展的實施意見

為貫徹落實《國務院辦公廳關于推進醫療聯合體建設和發展的指導意見》（國辦發〔2017〕32號）精神，推進我省醫療聯合體（以下簡稱醫聯體）建設和發展，經省人民政府同意，現提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導思想

全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話和考察云南重要講話精神，按照黨中央、國務院和省委、省政府決策部署，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持以人民為中心的發展思想，立足我省經濟社會和醫藥衛生事業發展實際， 以落實醫療機構功能定位、提升基層服務能力、理順雙向轉診流程和強化政策引導為重點，不斷建立完善醫聯體組織管理模式、運行機制和激勵機制，逐步建立完善不同級別、不同類別醫療機構間目標明確、權責清晰、公平有效的分工協作機制，推動構建分級診療制度，實現發展方式由以治病為中心向以健康為中心轉變。

（二）基本原則

1.政府主導，統籌規劃。落實政府規劃、指導、協調、監管等職能，以城市和縣域為重點，根據區域醫療資源結構布局和群眾健康需求，按照業務相關、優勢互補、雙向選擇、持續發展等要求，兼顧既往形成的合作關系，統籌規劃醫療機構組建醫聯體。

2.堅持公益，創新機制。堅持政府辦醫主體責任不變，切實維護和保障基本醫療衛生事業的公益性。堅持醫療、醫保、醫藥聯動改革，創新機制，逐步破除行政區劃、財政投入、醫保支付、人事管理等方面的壁壘和障礙，優化資源結構布局，結合醫保支付方式等改革的推進，逐步建立完善醫療機構間分工協作機制。

3.資源下沉，提升能力。利用三級公立醫院優質資源集中優勢，通過技術幫扶、人才培養等手段，發揮其對基層的輻射帶動作用。鼓勵醫聯體內統一管理模式，發揮集約化優勢，推進區域醫療資源共享，發揮以信息化和遠程診療技術為重點的科技引領與支撐作用，提高醫療服務體系整體能力與績效。

4.便民惠民，群眾受益。堅持以人民健康為中心，逐步實現醫療質量同質化管理，強化基層醫療衛生機構的居民健康“守門人”能力，推進慢性病預防、治療、管理相結合，促進醫聯體建設與預防、保健相銜接，方便群眾就近就醫，減輕疾病負擔，防止因病致貧、返貧，促進健康產業發展和經濟轉型升級，增強群眾獲得感。

5.中西醫并重，協同發展。堅持中西醫協同協作，資源整合、相互補充、協調發展、共同發揮作用。醫聯體要充分體現中醫藥的特色和優勢，充分發揮中醫藥在治未病中的主導作用、在治療重大疾病中的協同作用、在疾病康復中的核心作用。

（三）工作目標

到2017年底，基本搭建醫聯體制度框架，全面啟動多種形式的醫聯體建設試點，所有三級公立醫院要參與并發揮引領作用，每個州、市至少建成1個有明顯成效的醫聯體。全省70%的縣、市、區建立醫療共同體（以下簡稱醫共體）。積極探索對縱向合作的醫聯體等分工協作模式實行醫?？傤~付費等多種方式，引導醫聯體內部初步形成較為科學的分工協作機制和較為順暢的轉診機制。

到2018年底，所有三級醫院結合實際，建成多種形式的醫聯體。所有縣、市、區建立醫共體，并基本覆蓋到行政區域內所有鄉鎮衛生院和政府舉辦的社區衛生服務中心。

到2020年底，在總結試點經驗的基礎上，形成較為完善的醫聯體政策體系。所有二級公立醫院和政府辦基層醫療衛生機構全部參與醫聯體。不同級別、不同類別醫療機構間建立目標明確、權責清晰、公平有效的分工協作機制，建立責權一致的引導機制，使醫聯體成為服務、責任、利益、管理、發展共同體，區域內醫療資源有效共享，基層服務能力進一步提升，有力推動形成基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式。

二、建設模式

各地要根據本地分級診療制度建設實際情況，因地制宜、分類指導，充分考慮醫療機構地域分布、功能定位、服務能力、業務關系、合作意愿等因素，探索分區域、分層次組建多種形式的醫聯體，推動優質醫療資源向基層和邊遠貧困地區流動。

（一）在城市主要組建醫療集團。在州、市政府所在地城市，由三級公立醫院或者業務能力較強的醫院牽頭，聯合城市內各級醫療機構、護理院、專業康復機構等，形成資源共享、分工協作較為緊密的醫療集團管理模式。在醫療集團內以人才共享、技術支持、檢查互認、處方流動、服務銜接等為紐帶進行合作。到2017年底，每個州、市至少有1所三級公立醫院牽頭與下級醫療機構建立醫療集團。州、市三級醫院原則上在行政區域內組建醫療集團，距離較近或服務能力較弱的醫院，可跨區域加入醫療集團。（省衛生計生委牽頭；省人力資源社會保障廳配合，各州、市人民政府負責落實）

（二）在縣域主要組建醫共體。重點探索以縣級醫院為龍頭、鄉鎮衛生院（社區衛生服務中心）為樞紐、村衛生室（社區衛生服務站）為基礎的縣鄉村一體化管理醫共體，與現有鄉村一體化管理相銜接。充分發揮縣級醫院的城鄉紐帶作用和縣域龍頭作用，形成縣鄉村三級醫療機構分工協作機制，構建三級聯動的縣域醫療服務體系。鼓勵各地推行“縣鄉村醫療衛生服務一體化管理模式”，探索將鄉鎮衛生院（社區衛生服務中心）人員工資撥付到縣級醫院統一發放，進一步加強緊密型縣鄉村一體化服務的建設。每個縣、市、區應由縣級綜合醫院、中醫醫院和有條件的婦幼保健院分別牽頭組建醫共體?？h域醫共體可整體加入省、州市醫院組建的醫療集團，原則上只加入1個同級別同類型的醫療集團。（省衛生計生委牽頭；省人力資源社會保障廳、財政廳配合，各州、市、縣、區人民政府負責落實）

（三）跨區域組建?？坡撁?。根據不同區域醫療機構優勢?？瀑Y源，以若干所醫療機構特色?？萍夹g力量為支撐，以?？茀f作為紐帶，組建區域間若干特色?？坡撁?，形成補位發展模式，重點提升重大疾病救治能力。鼓勵我省醫院就近與周邊?。▍^、市）醫院強強聯合、優勢互補，組建區域性?？坡撁?。按照自愿原則，鼓勵?？坡撁藘扔蔂款^醫院科室直接管理下級醫院相應科室。鼓勵有條件的地區由牽頭醫院幫助基層醫療機構開展特色科室建設。到2017年底，省級?？漆t院以及獲得國家級臨床重點?？平ㄔO項目的省級醫院臨床重點科室應與州市、縣級醫院或州市、縣級醫院的相應科室間組建?？坡撁?。到2018年底，省級醫院獲得省級臨床重點?？平ㄔO項目的科室應與州市、縣級醫院或州市、縣級醫院的相應科室間組建?？坡撁?。（省衛生計生委牽頭；省人力資源社會保障廳配合，各州、市、縣、區人民政府負責落實）

（四）在邊遠貧困地區發展遠程醫療協作網。大力發展面向基層、邊遠和欠發達地區的遠程醫療協作網，到2020年底，實現遠程醫療“鄉鄉通”。三級醫院應按照對口幫扶縣級醫院關系，利用遠程醫療服務網絡向基層醫療衛生機構提供遠程醫療、遠程教學、遠程培訓等服務，利用信息化手段促進資源縱向流動，提高優質醫療資源可及性和醫療服務整體效率。（省衛生計生委牽頭；省人力資源社會保障廳、財政廳、發展改革委配合，各州、市、縣、區人民政府負責落實）

城市與農村之間可以城市三級公立醫院為主體單位，在已建立的長期穩定對口支援關系基礎上，通過托管區域內縣級醫院等多種形式組建醫聯體，三級公立醫院可向縣級醫院派駐管理團隊和專家團隊，重點幫扶提升縣級醫院臨床服務能力與水平?？h級醫院幫扶基層醫療衛生機構提升能力。省級公立醫院除參加屬地醫聯體外，可跨區域與若干醫聯體建立合作關系，組建高層次、多模式、優勢互補的醫聯體，開展創新型協同研究、技術普及推廣和人才培養，輻射帶動區域醫療服務能力提升。根據社會辦醫療機構意愿，可將其納入醫聯體，探索開展三級醫院醫聯體內公立醫院托管民營醫院。（省衛生計生委牽頭；省人力資源社會保障廳、物價局配合，各州、市、縣、區人民政府負責落實）

三、完善分工協作機制

（一）完善組織管理和協作制度。由牽頭醫院制定醫聯體章程，規范牽頭單位與其他成員單位的責任、權利和義務，完善醫療質量管理等制度，提高管理效率。醫聯體可探索在醫院層面成立理事會。（省衛生計生委牽頭；各州、市人民政府負責落實）

（二）落實醫療機構功能定位。醫聯體建立責任共擔和利益分配機制，調動醫聯體內各醫療機構積極性，落實功能定位。三級醫院逐步減少常見病、多發病、病情穩定的慢性病患者比例?；鶎俞t療衛生機構和專業康復機構、護理院等為診斷明確、病情穩定的慢性病患者、康復期患者、老年病患者、晚期腫瘤患者等提供治療、康復、護理和中醫藥服務?；鶎俞t療衛生機構應當根據當地群眾就醫需求，加強公共衛生、健康管理和中醫藥接續服務，做好疾病預防控制工作。（省衛生計生委牽頭；各州、市人民政府負責落實）

（三）扎實推進家庭醫生簽約服務。在醫聯體內加快推進家庭醫生簽約服務，優先覆蓋老年人、孕產婦、兒童、慢性病患者、殘疾人等重點人群，到2017年底，要把所有建檔立卡貧困人口納入簽約服務范圍。通過簽約服務，鼓勵和引導居民在醫聯體內到基層首診，上級醫院對簽約患者提供優先接診、優先檢查、優先住院等服務。（省衛生計生委牽頭；各州、市人民政府負責落實）

（四）為患者提供連續性診療服務。鼓勵護理院、專業康復機構等加入醫聯體。建立醫聯體內轉診機制，加強醫療衛生與養老服務相結合，為患者提供一體化、便利化的疾病診療—康復—長期護理連續性服務，重點暢通向下轉診通道，將急性病恢復期患者、術后恢復期患者及危重癥穩定期患者及時轉診至下級醫療機構繼續治療和康復?？茖W設置醫保報銷政策，差別化設置不同等級醫療機構和跨統籌區域醫療機構就診的報銷比例。（省衛生計生委、人力資源社會保障廳牽頭；各州、市人民政府負責落實）

四、促進醫聯體內部優質醫療資源上下貫通

鼓勵醫聯體內醫療機構在保持行政隸屬關系和財政投入渠道不變的前提下，統籌人員調配、薪酬分配、資源共享等，形成優質醫療資源上下貫通的渠道和機制。

（一）促進人力資源有序流動。統一調配醫技等資源，發揮現有資源的最大使用效率。醫聯體內統籌薪酬分配，充分調動醫務人員積極性。鼓勵醫共體內醫務人員實行統一招聘、統一管理、統一使用、統一培養，醫共體內二級以上醫院向基層醫療衛生機構派出專業技術和管理人才。在醫聯體（包括跨區域醫聯體）內，醫務人員在簽訂幫扶或者托管協議的醫療機構內執業，不需辦理執業地點變更和執業機構備案手續。(省衛生計生委、人力資源社會保障廳牽頭；各州、市、縣、區人民政府負責落實)

（二）提升基層醫療服務能力。充分發揮三級公立醫院牽頭引領作用，針對區域內疾病譜和重點疾病診療需求，派出醫務人員通過?？乒步?、臨床帶教、業務指導、教學查房、科研和項目協作等多種方式，促進優質醫療資源共享和下沉基層。不斷提高基層醫療衛生機構的門急診、檢驗檢查等服務能力，注重提高鄉鎮衛生院（社區衛生服務中心）的住院服務能力，同時加強醫療核心制度建設，強化醫療質量和安全。大力推廣中醫藥適宜技術，積極為群眾提供簡、便、驗、廉的中醫藥服務。(省衛生計生委牽頭；各州、市、縣、區人民政府負責落實)

（三）統一信息平臺。加強規劃設計，充分發揮信息系統對醫聯體的支撐作用，結合建立省、州市、縣三級全民健康信息平臺，統籌推進醫聯體有關醫院管理、醫療服務等信息平臺建設，實現電子健康檔案和電子病歷的連續記錄和信息共享，實現醫聯體內診療信息互聯互通。醫聯體可共享區域內居民健康信息數據，便捷開展預約診療、雙向轉診、健康管理、遠程醫療等服務，方便患者看病就醫，提高醫學科研技術水平。發揮遠程醫療作用，促進醫療資源貼近城鄉基層，完善遠程醫療服務價格政策，研究制定遠程醫療醫保支付價格，促進遠程醫療服務可持續發展。(省衛生計生委、物價局、人力資源社會保障廳牽頭；各州、市、縣、區人民政府負責落實)

（四）實現區域資源共享。醫聯體內可建立醫學影像中心、檢查檢驗中心、病理中心、消毒供應中心、后勤服務中心等，為醫聯體內各醫療機構提供一體化服務。在加強醫療質量控制的基礎上，率先在醫聯體內醫療機構間實現互認檢查檢驗結果。探索建立醫聯體內統一的藥品招標采購、管理平臺，形成醫聯體內處方流動、藥品共享與配送機制。中醫類醫聯體或醫共體內中藥、民族藥院內制劑可調劑使用，不再辦理調劑審批手續。(省衛生計生委、人力資源社會保障廳、食品藥品監管局牽頭；各州、市、縣、區人民政府負責落實)

五、保障措施

（一）進一步落實政府辦醫主體責任。加大省級基建投資支持力度，加快補齊醫聯體發展短板，提高區域內疑難重病診療能力、縣級醫院綜合能力以及遠程醫療協作水平，推動醫聯體更好在基層發揮作用。各級政府要落實辦醫主體責任，落實公立醫院投入保障政策，建立財政補助資金與績效評價結果掛鉤機制。醫聯體內各醫療機構的產權歸屬保持不變，繼續按照原渠道撥付財政補助經費。鼓勵醫聯體通過技術支援、人才培養等方式，吸引社會辦醫療機構加入并發揮作用。（省財政廳、發展改革委、人力資源社會保障廳、衛生計生委牽頭；各州、市、縣、區人民政府負責落實）

（二）進一步發揮醫保經濟杠桿作用。充分發揮醫保對醫療服務供需雙方的引導作用。合理拉開基層醫療衛生機構、縣級醫院和城市大醫院間報銷水平差距，增強在基層看病就醫的吸引力，引導參?；颊哂行蚓驮\。在縣域，鼓勵各地積極探索開展城鄉居民基本醫保向醫共體整體打包付費試點工作，促進醫共體內由以醫療為中心逐步向以健康為中心轉變。在城市，鼓勵探索對縱向合作的醫聯體等分工協作模式實行醫?？傤~付費等多種付費方式，并制定相應的考核辦法，引導醫聯體內部形成順暢的轉診機制，促使優質醫療資源下沉。（省人力資源社會保障廳、衛生計生委牽頭；各州、市、縣、區人民政府負責落實）

（三）完善人員保障和激勵機制。按照“允許醫療衛生機構突破現行事業單位工資調控水平，允許醫療服務收入扣除成本并按規定提取各項基金后主要用于人員獎勵”的要求，完善與醫聯體相適應的績效工資政策，健全與崗位職責、工作業績、實際貢獻緊密聯系的分配激勵機制。落實醫院用人自主權，實行按需設崗、按崗聘用，建立能上能下、能進能出的靈活用人機制。創新醫療衛生機構編制管理，探索開展城市公立醫院人員總量管理試點，實行以縣、市、區為單位的系統編制統籌管理制度。創新人事管理制度，完善與醫聯體相適應的職稱晉升辦法，實行科學評價，拓展醫務人員職業發展空間。（省衛生計生委、編辦、人力資源社會保障廳牽頭；各州、市、縣、區人民政府負責落實）

（四）建立與醫聯體相適應的績效考核機制。強化考核和制度約束，結合公立醫院綜合改革效果評價有關要求，建立醫聯體考核指標體系，重點考核醫聯體技術輻射帶動情況、醫療資源下沉情況等，將三級醫院醫療資源下沉情況、與基層醫療衛生機構協作情況以及基層診療量占比、雙向轉診比例、居民健康改善等指標納入考核體系，引導三級醫院履行責任、完善措施，主動幫扶基層，切實發揮引領作用，引導各級各類醫療機構積極參與。將考核評價結果作為人事任免、評優評先等的重要依據，并與醫務人員績效工資、進修、晉升等掛鉤。（省衛生計生委、人力資源社會保障廳、財政廳牽頭；各州、市人民政府負責落實）

六、組織實施

（一）加強組織領導。各地、有關部門要進一步提高思想認識，把醫聯體建設作為深化醫改的重要內容和增進人民健康福祉的有力舉措，切實加強組織領導，建立部門協調推進機制，完善配套措施，確保工作順利開展。各州、市人民政府要抓緊制定適合本地醫聯體建設的實施方案，明確醫聯體建設目標及時間進度，按時、保質完成工作任務，2017年8月底前各州、市要明確推進醫聯體建設的工作方案，10月底前所有三級公立醫院都要啟動醫聯體建設工作。（省衛生計生委牽頭；省財政廳、發展改革委、人力資源社會保障廳配合，各州、市、縣、區人民政府負責落實）

（二）明確部門職責。有關部門要加強統籌協調和聯動互動，及時出臺配套文件，發揮政策的疊加效應，保證改革措施有效落實，以醫聯體建設為抓手促進公立醫院改革、醫保支付方式改革、分級診療制度建設等體制機制創新。衛生計生部門要加強對醫聯體建設的指導和監管，明確醫聯體組織管理和分工協作制度，牽頭制定有關技術文件。物價部門要完善醫療服務價格政策。財政部門要按照規定落實財政補助政策。人力資源社會保障部門要積極推進醫保支付方式改革，加強醫保醫療服務監管，完善績效工資分配機制，為醫聯體建設提供有力支持。國家開發銀行云南省分行要發揮開發性金融“投貸債租證”綜合金融服務優勢，提供融資、融智服務，支持醫聯體及有關基礎性建設。（省衛生計生委、物價局、財政廳、人力資源社會保障廳，國家開發銀行云南省分行按照職責分工負責）

（三）加強督查評估。省衛生計生委要會同有關部門通過調研、專項督查、定期評估等方式，及時掌握工作進展，指導各地有序推進醫聯體建設，保障醫療質量安全。要給各地改革探索留出空間，及時總結推廣有益經驗，發揮典型帶動作用，調動各地積極性。省、州市級衛生計生部門要會同有關部門建立醫聯體效果評估機制和績效考核方法，綜合評估質量、安全、效率、經濟與社會效益等因素，以強基層為重點，嚴格落實責任制和問責制，增強大醫院幫扶基層和控制不合理醫療費用的動力。要堅持問題導向，防止和破解大醫院壟斷資源、“跑馬圈地”、“虹吸”基層資源、擠壓社會辦醫空間等問題。（省衛生計生委牽頭；各州、市人民政府負責落實）

（四）強化宣傳培訓。各級政府要開展醫療機構管理人員和醫務人員的政策培訓，進一步統一思想、形成共識。要充分發揮公共媒體作用，加強對分級診療和醫聯體建設的宣傳，提高社會認可度和支持度，引導群眾改變就醫觀念和習慣，逐步形成有序就醫格局。（省衛生計生委牽頭；各州、市、縣、區人民政府負責落實）

云南省人民政府辦公廳

2017年7月24日