云南省人民政府辦公廳關于健全生態保護補償機制的實施意見

為貫徹落實《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發〔2016〕31號）精神，加快推進生態文明建設排頭兵進程，經省人民政府同意，現提出以下意見：

一、充分認識健全生態保護補償機制的重大意義

我省地處我國長江上游（金沙江）、珠江源頭（南盤江）和紅河、瀾滄江、怒江、伊洛瓦底江等4條國際河流的發源地和上游地區，是世界10大生物多樣性熱點地區之一——東喜馬拉雅地區的核心區域，擁有良好的生態環境和自然資源稟賦，同時又是生態環境比較脆弱敏感的地區。作為我國西南生態安全屏障和生物多樣性寶庫，我省承擔著維護區域、國家乃至國際生態安全的戰略任務。近年來，我省在森林、濕地、生物多樣性保護和水環境保護等領域探索實施了生態保護補償機制，取得了階段性進展。但總體看，全省生態保護補償的范圍仍然偏小，補償資金來源渠道和補償方式仍然單一，補償配套制度和技術服務支撐仍然不足，保護者和受益者良性互動的體制機制不完善，經濟發展與環境保護矛盾日益凸顯。抓住國家健全生態保護補償機制的機遇，建立完善我省公平合理、積極有效的生態保護補償機制，有利于調動全社會保護生態環境的積極性，有利于促進生態保護補償制度化、規范化，有利于推動實施主體功能區戰略，促進重點生態功能區貧困人口盡快脫貧、共享改革發展成果，對我省爭當全國生態文明建設排頭兵具有十分重要的意義。

二、準確把握健全生態保護補償機制的總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以體制創新、政策創新、科技創新和管理創新為動力，不斷完善轉移支付制度，探索建立多元化生態保護補償機制，逐步擴大補償范圍，有效調動全社會參與生態環境保護的積極性，促進我省生態文明排頭兵建設邁上新臺階。

（二）基本原則

權責統一，合理補償。誰受益、誰補償?？茖W界定保護者與受益者權利義務，推進生態保護補償標準體系和溝通協調平臺建設，加快形成受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制。

統籌協調，共同發展。將生態保護補償與實施主體功能區規劃、脫貧攻堅規劃、易地扶貧搬遷等有機結合，多渠道多形式支持江河水系源頭地區、重要生態功能區和貧困地區經濟社會發展，確保實現經濟社會發展與生態環境保護雙贏。

循序漸進，先易后難。立足現實，著眼于解決實際問題，因地制宜選擇生態保護補償模式，不斷完善現有各項政策措施，積極推廣已有的成功經驗，逐步加大補償力度，由點到線到面，實現生態保護補償的制度化、規范化。

多方并舉，合力推進。既要堅持政府主導，增加公共財政對生態保護補償的投入，又要積極引導社會各方參與，探索多渠道多形式的生態保護補償方式，拓寬生態保護補償市場化、社會化運作的路子。

（三）目標任務。到2020年，全省森林、濕地、草原、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區、生態環境敏感區/脆弱區及其他重要區域生態保護補償全覆蓋，生態保護補償試點示范取得明顯進展，跨區域、多元化補償機制初步建立，基本建立起符合省情、與經濟社會發展狀況相適應的生態保護補償制度體系，促進形成綠色生產生活方式。

三、突出生態保護補償的重點領域和任務

（四）森林。進一步完善森林分類經營，逐步提高省財政對省級公益林的生態保護補償標準，實現國家級、省級公益林補償和管護同標準、全覆蓋。建立統一管護體系，切實加強公益林資源保護管理，鼓勵公益林區在保持生態系統完整性和不影響生態功能的前提下，發展林下經濟和開展非木質資源的開發利用，積極開展碳匯造林項目試點，探索與天然林保護工程、森林生態效益補償等制度相協調的生態保護補償方式，鼓勵供水、水力發電、生態旅游景點等單位作為森林生態效益的直接受益者，創新“水補林”“電補林”“票補林”等補償方式。全面停止天然林商業性采伐。（省林業廳、財政廳、發展改革委負責）

（五）草原。落實草原生態保護補助獎勵政策，擴大天然草原退牧還草工程和巖溶地區草地治理工程實施范圍，推動農牧交錯帶已墾草原治理、牧區草原畜牧業轉型示范、南方現代草地畜牧業建設，改善人工飼草地、舍飼棚圈、青貯窖和儲草棚等草原基礎設施，充實草原管護公益崗位。（省農業廳、財政廳、發展改革委負責）

（六）濕地。在穩步推進大山包、納帕海國際重要濕地退耕還濕試點建設基礎上，適時擴大試點范圍，對退化濕地生態系統進行科學修復。探索濕地資源開發利用制度，建立鼓勵公民、法人和其他組織參與或者開展濕地保護和恢復活動的機制，建立九大高原湖泊等重要濕地退耕還濕占用基本農田的動態調整機制。積極申報國家濕地公園，爭取國家在我省國家級濕地自然保護區、國際重要濕地、國家重要濕地率先開展補償試點。（省林業廳、農業廳、水利廳、環境保護廳、住房城鄉建設廳、財政廳、發展改革委負責）

（七）水流。以六大水系、九大高原湖泊、具有重要生態功能的大型水庫以及集中式飲用水水源地為重點，全面開展生態保護補償，加大水土保持生態效益補償資金籌集力度。加速推進以保持水土、護坡護岸、涵養水源為主的生態保護，加大生態清潔型小流域建設，實施河道生態治理，建立撫仙湖、洱海、瀘沽湖和符合條件的大中型電站庫區等良好水質湖泊生態環境保護長效機制，因地制宜實施地下水開發利用和保護修復措施。支持納入國家和省級規劃、具有重要飲用水源和重要生態功能的湖泊制定生態保護補償辦法。加大鄉鎮供水、污水和生活垃圾設施建設投入，支持在珍稀瀕危水生野生動植物物種集中分布區建設自然保護區和水產種質資源保護區，在重點漁業水域建設水生野生動物增殖、保護、救護站。（省水利廳、環境保護廳、住房城鄉建設廳、農業廳、財政廳、發展改革委負責）

（八）耕地。建立以綠色生態為導向的農業支持保護補貼制度，對擁有耕地承包權的種地農民給予資金補助。開展生態嚴重退化的石漠化地區耕地輪作休耕試點。嚴格執行占用耕地補償制度，積極開展耕地開墾費調整更新。加大退化、污染、損毀農田改良和修復力度,推行土壤環境保護試點示范和“以獎促?！痹圏c。將全省25度以上坡耕地、重要水源地和石漠化地區15—25度非基本農田坡耕地、嚴重污染耕地納入國家退耕還林還草和我省陡坡地綜合治理范圍。（省國土資源廳、農業廳、環境保護廳、水利廳、林業廳、住房城鄉建設廳、財政廳、發展改革委負責）

四、著力抓好體制機制創新

（九）建立生態保護補償資金投入機制。省財政根據全省經濟社會發展和財力增長狀況，在健全公共財政體制、調整優化財政支出結構，加大財政轉移支付中生態保護補償的預算安排。積極爭取中央預算內投資對我省重點生態功能區內的基礎設施和基本公共服務設施建設予以傾斜。進一步完善各種資源費的征收使用管理辦法，做好我省逐步擴大資源稅征收范圍實施工作，加大各項資源費使用中用于生態保護補償的比重，多渠道加大生態保護補償力度。歸并和規范現有生態保護補償渠道，推動以“競爭性分配”為核心的分配管理體制改革，切塊下達資金，實行環境保護責任、權力、資金、任務主體一致，完善“一橫一縱”的生態建設資金預算績效考評機制和生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。各州、市人民政府也要建立州、市生態保護補償資金投入機制，加大對生態保護補償和生態環境保護的支持力度，州、市、縣、區財政環境保護投入情況將納入資金分配因素，作為省級生態保護有關資金分配的重要因素。（省財政廳、發展改革委會同省國土資源廳、環境保護廳、住房城鄉建設廳、農業廳、林業廳、水利廳、地稅局、國稅局負責）

（十）完善生態功能區轉移支付制度。按年度動態計算全省16個州市、129個縣市區的生態價值，據此公平分配省級生態保護補償資金。對生態環境變好的縣、市、區，適當增加生態價值補助資金作為獎勵；對因非不可控因素導致生態環境惡化的縣、市、區，扣減生態價值補助資金。其中，對年度間生態環境“明顯變差”“一般變差”“輕微變差”的縣、市、區，分別按照當年測算生態價值補助資金量的100%、70%、40%扣減轉移支付。形成以生態價值補償為主體、生態質量考核獎懲為輔助的生態功能區轉移支付制度體系。完善重點生態區域補償機制，落實生態保護紅線區、國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園等各類禁止開發區域的生態保護補償政策；在統一根據生態價值分配生態保護補償資金的基礎上，對按照統一方法計算難以充分體現而又確實具有較重要生態價值，生態保護支出責任較大的以滇西北三江并流生態屏障、哀牢山-無量山生態屏障、南部邊境生態屏障、滇東-滇東南喀斯特地帶、干熱河谷地帶、高原湖泊區和其他點塊狀分布的重要生態區域為核心的“三屏兩帶一區多點”生態安全屏障地區，給予政策性補助；適當提高省級支持的重點生態功能區建設項目財政補貼標準，將生態保護補償作為生態保護紅線管控政策的重要內容。（省財政廳、環境保護廳會同省發展改革委、國土資源廳、住房城鄉建設廳、農業廳、林業廳、水利廳、扶貧辦負責）

（十一）創新重點流域橫向生態保護補償機制。在有條件的區域開展建立跨省橫向生態保護補償機制工作。在全省范圍內具有重要生態功能、重要水源地水資源供需矛盾突出、受各種污染危害或威脅嚴重的典型流域開展橫向生態保護補償試點，采取省里支持一塊，州、市、縣、區集中一塊的辦法建立全省重點流域生態保護補償金，流域范圍內的州、市、縣、區財政均按照省財政確定的上繳依據和標準上繳流域生態保護補償金。將水質指標作為補償資金分配的主要因素，同時考慮森林生態和用水總量控制因素，對水質狀況較好、優良水體（達到或優于Ⅲ類）比例提升、水環境和生態保護貢獻大、節約用水多的州、市、縣、區加大補償力度，反之則少予或不予補償。分配到各州、市、縣、區的流域生態保護補償資金由各州、市、縣、區人民政府統籌安排，主要用于飲用水水源地保護、城鄉污水垃圾處理設施建設、農業面源污染治理、畜禽養殖業污染整治、禁養區限養區劃定、企業環保搬遷改造、水生態修復、水土保持、造林防護等流域生態保護和污染防治工作。（省財政廳、環境保護廳會同省發展改革委、國土資源廳、住房城鄉建設廳、農業廳、林業廳、水利廳負責）

（十二）探索市場化、社會化生態保護補償新模式。加快資源資本化、生態資本化，建立水資源取用權出讓、轉讓和租賃的交易機制，探索資源使（?。┯脵?、排污權交易和水權交易、生態產品服務標志等市場化的補償模式，完善支持政策，搭建協商平臺，引導鼓勵重大資源開發、主要城市水源地、重點自然旅游景區等受益地區與保護生態地區采取資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施橫向生態保護補償。推進建立跨省流域生態保護補償的民主協商機制。在南盤江昆明市和曲靖市橫向生態保護補償試點的基礎上，探索開展州市跨界河流上下游、牛欄江引水和滇中引水等重大跨流域工程調水區和受水區、重要水源地上下游等開展水權交易試點。以滇池流域、牛欄江流域、普渡河流域、南盤江流域企業為先行試點，構建排污權交易管理平臺；推進金沙江和珠江重點流域、九湖流域、滇中、滇東南等重點區域間和區域內部排污權交易。對率先達成協議、具備突出生態價值的重點補償項目省財政給予資金支持，積極探索與企業、非政府組織以及個人之間的生態保護補償合作，鼓勵通過PPP模式或者政府購買服務參與生態建設、環境污染整治的投資、建設和運營。形成補償主體多元化、補償方式多樣化的資金籌集和投入體系。（省直各行業主管部門對口負責，省財政廳配合）

（十三）創新生態保護補償推進精準脫貧機制。重點生態功能區轉移支付向貧困地區傾斜。開展貧困地區生態綜合補償試點，優先支持貧困地區開展碳匯交易。國家實施的退耕還林還草、天然林保護、防護林建設、石漠化治理、坡耕地綜合整治、退牧還草、水生態治理等重大生態工程和森林濕地管護補助、沙化石漠化土地封禁補助、退耕還林還草補助、營造林投資補助等補貼向貧困地區和建檔立卡貧困人口傾斜，把生態保護工程實施與易地扶貧搬遷安置、培育后續產業、增加農民收入結合起來，創新項目資金使用方式，利用生態保護補償和生態保護工程資金引導當地有勞動能力的部分貧困人口轉化為生態保護人員，支持貧困地區發展特色農業，提高貧困人口參與度和受益水平。對在貧困地區開發能源資源的新建設項目，采取資金、資產折價量化為集體股權方式進行補償。（省扶貧辦、財政廳、發展改革委會同省國土資源廳、環境保護廳、農業廳、林業廳、水利廳、能源局、移民局負責）

（十四）健全配套制度體系。根據我省主體功能區規劃、生態功能區劃，開展生態系統保護的投入成本與機會成本、生態受益者的收益、生態系統破壞后恢復成本與生態系統服務價值評估，作為生態保護補償標準的基礎；建立健全鑒定生態環境受損程度的技術標準，將保護生態環境投入的人力、物力、財力和喪失發展權的機會成本納入到生態保護補償標準計算中；對生態環境的保護或者環境友好型生產經營方式所產生的水土保持、水源涵養、氣候調節、生物多樣性保護等生態服務價值進行綜合評估與核算，作為生態保護補償標準的參考和理論上限值，推進自然資源資產負債表核算試點。進一步完善縣域生態價值指標計算體系和生態環境質量評價考核體系，大力推動全省環境監測能力標準化建設，完善重點生態功能區、重要湖泊水功能區、跨地區流域斷面水量水質重點監控點位布局和自動監測網絡，加強生態資源環境質量功能動態監測與過程性監測，定期對生態環境變化狀況、生態系統結構、生態功能以及生態恢復修復效果等進行綜合分析評估，加快推進生態保護補償價值評價及監測評估技術信息化和生態保護補償標準化。建立生態保護補償信息發布機制，規范發布內容、流程、權限、渠道等，及時準確發布全省生態保護補償的標準、方式、資金使用、成效等方面的信息。實現對州、市、縣、區全覆蓋的生態環境質量年度動態監測、評價。加強生態保護補償效益評估，積極培育生態服務價值評估機構。健全自然資源資產產權制度，對全省范圍的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源的所有權統一進行確權登記，建立自然資源資產交易平臺，為生態保護補償機制建設提供必要的技術支撐。（省發展改革委、財政廳、環境保護廳會同省國土資源廳、住房城鄉建設廳、農業廳、林業廳、水利廳、統計局負責）

（十五）創新政策協同機制。落實國家關于生態環境損害賠償、生態產品市場交易與生態保護補償協同推進生態環境保護的新機制。開展生態環境損害賠償制度改革試點工作，健全生態保護市場體系，完善生態產品價格形成機制，推行居民生活用水、電、氣階梯價格制度，完善污水、垃圾處理及排污收費政策，繼續落實完善差別電價政策，落實超定額用水加價制度等懲罰性價格政策。實施用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，完善有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發展交易平臺。按照“先建機制、后建工程”，繼續推進澄江、陸良、元謀“三試點”工作，推進水權水市場改革。逐步建立碳排放權交易制度。建立統一的綠色產品標準、認證、標識等體系，完善落實對綠色產品研發生產、運輸配送、購買使用的財稅金融支持和政府采購政策。（省環境保護廳、發展改革委、財政廳、水利廳會同省國土資源廳、住房城鄉建設廳、農業廳、林業廳、能源局、物價局、地稅局、國稅局負責）

（十六）推進生態保護補償制度化和法制化。進一步完善有關地方立法中關于生態保護補償的條款。鼓勵各州、市出臺相關法規、規章或者規范性文件，明確生態保護補償的基本原則、主要領域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準、有關利益主體的權利義務、考核評估辦法、責任追究等。建立生態保護者權益保護制度、生態保護補償協商響應機制，做好稅收征管服務，為生態保護補償機制的規范化運作提供法制保障。（省發展改革委、財政廳會同省國土資源廳、環境保護廳、住房城鄉建設廳、農業廳、林業廳、水利廳、地稅局、統計局、能源局、國稅局、法制辦等負責）

五、狠抓落實，確保生態保護補償機制建設取得實效

（十七）加強組織領導。各級政府要把健全生態保護補償機制作為生態文明建設的重要抓手，列入重要議事日程，明確責任和目標任務。省人民政府主要負責省級重要生態區域的生態保護補償，建立由省發展改革委、財政廳、環境保護廳、林業廳等有關部門組成的省級協調機制，負責全省生態保護補償工作的指導、協調和監督，研究解決生態保護補償機制建設工作中的重大問題，協調跨行政區域以及產業間環境問題的監督管理。省直有關部門要各負其責，密切配合，共同推進生態保護補償機制的建立和完善。各州、市、縣、區人民政府主要負責本行政區域內重要生態區域的生態保護補償，要成立相應協調機制，確保生態保護補償機制建設各項工作部署落到實處。

（十八）加強督促問效。各級政府要加強對生態保護補償資金使用和權責落實的監督管理，確保補償資金及時足額發放；引導企業、社會團體、非政府組織等各類受益主體履行生態保護補償義務，督促生態損害者履行治理修復責任，督促受償者履行生態保護建設責任。將生態保護補償機制建設工作成效納入地方政府的績效考核，省發展改革委、財政廳、環境保護廳、林業廳會同有關部門對落實本意見情況進行監督檢查和跟蹤分析，每年向省人民政府報告。各級審計、監察部門要依法加強審計和監察，對領導干部實行自然資源資產離任審計，按照有關規定要求，嚴肅查處生態環境破壞和生態保護補償資金不當使用等行為并追究有關責任人的責任。

（十九）加強輿論宣傳。進一步加大生態保護補償宣傳教育力度，使各級領導干部確立提供生態公共產品也是發展的理念，使生態保護者和生態受益者以履行義務為榮、以逃避責任為恥，自覺抵制不良行為。引導全社會樹立生態產品有價、保護生態人人有責的思想，使誰開發誰保護、誰受益誰補償原則和意識深入人心。加強生態保護補償政策解讀，及時回應社會關切，依法公開生態保護補償資金來源及去向、有關利益主體的權利義務和生態保護補償成效等信息，營造珍惜環境、保護生態和建立生態保護補償機制的良好社會氛圍。

云南省人民政府辦公廳

2017年1月6日