《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》主要內容如下。

為進一步健全農村土地產權制度，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，現就完善農村土地所有權、承包權、經營權分置（以下簡稱“三權分置”）辦法提出以下意見。

一、重要意義

改革開放之初，在農村實行家庭聯產承包責任制，將土地所有權和承包經營權分設，所有權歸集體，承包經營權歸農戶，極大地調動了億萬農民積極性，有效解決了溫飽問題，農村改革取得重大成果?，F階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權（以下簡稱“三權”）分置并行，著力推進農業現代化，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新?！叭龣喾种谩笔寝r村基本經營制度的自我完善，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律，展現了農村基本經營制度的持久活力，有利于明晰土地產權關系，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益；有利于促進土地資源合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展。各地區各有關部門要充分認識“三權分置”的重要意義，妥善處理“三權”的相互關系，正確運用“三權分置”理論指導改革實踐，不斷探索和豐富“三權分置”的具體實現形式。

二、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，圍繞正確處理農民和土地關系這一改革主線，科學界定“三權”內涵、權利邊界及相互關系，逐步建立規范高效的“三權”運行機制，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度，優化土地資源配置，培育新型經營主體，促進適度規模經營發展，進一步鞏固和完善農村基本經營制度，為發展現代農業、增加農民收入、建設社會主義新農村提供堅實保障。

（二）基本原則

——尊重農民意愿。堅持農民主體地位，維護農民合法權益，把選擇權交給農民，發揮其主動性和創造性，加強示范引導，不搞強迫命令、不搞一刀切。

——守住政策底線。堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。

——堅持循序漸進。充分認識農村土地制度改革的長期性和復雜性，保持足夠歷史耐心，審慎穩妥推進改革，由點及面開展，不操之過急，逐步將實踐經驗上升為制度安排。

——堅持因地制宜。充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發展差異，鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創新，總結形成適合不同地區的“三權分置”具體路徑和辦法。

三、逐步形成“三權分置”格局

完善“三權分置”辦法，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。

（一）始終堅持農村土地集體所有權的根本地位。農村土地農民集體所有，是農村基本經營制度的根本，必須得到充分體現和保障，不能虛置。土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。農民集體是土地集體所有權的權利主體，在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體所有的優勢和作用。農民集體有權依法發包集體土地，任何組織和個人不得非法干預；有權因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地；有權對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。承包農戶轉讓土地承包權的，應在本集體經濟組織內進行，并經農民集體同意；流轉土地經營權的，須向農民集體書面備案。集體土地被征收的，農民集體有權就征地補償安置方案等提出意見并依法獲得補償。通過建立健全集體經濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、決策權、監督權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利。

（二）嚴格保護農戶承包權。農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，要穩定現有土地承包關系并保持長久不變。土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。農村集體土地由作為本集體經濟組織成員的農民家庭承包，不論經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。承包農戶有權占有、使用承包地，依法依規建設必要的農業生產、附屬、配套設施，自主組織生產經營和處置產品并獲得收益；有權通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益，任何組織和個人不得強迫或限制其流轉土地；有權依法依規就承包土地經營權設定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼。承包土地被征收的，承包農戶有權依法獲得相應補償，符合條件的有權獲得社會保障費用等。不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。

（三）加快放活土地經營權。賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。在完善“三權分置”辦法過程中，要依法維護經營主體從事農業生產所需的各項權利，使土地資源得到更有效合理的利用。經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益，經承包農戶同意，可依法依規改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施，并依照流轉合同約定獲得合理補償；有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地。經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，須經承包農戶或其委托代理人書面同意，并向農民集體書面備案。流轉土地被征收的，地上附著物及青苗補償費應按照流轉合同約定確定其歸屬。承包農戶流轉出土地經營權的，不應妨礙經營主體行使合法權利。加強對土地經營權的保護，引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體。支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。

（四）逐步完善“三權”關系。農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權。支持在實踐中積極探索農民集體依法依規行使集體所有權、監督承包農戶和經營主體規范利用土地等的具體方式。鼓勵在理論上深入研究農民集體和承包農戶在承包土地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系等問題。通過實踐探索和理論創新，逐步完善“三權”關系，為實施“三權分置”提供有力支撐。

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